自然资源部自然资源开发利用司 莫晓辉

自然资源评价评估是一项重要的基础性工作，通过开展自然资源分等定级和价格评估，摸清自然资源质量状况，建立政府公示价格体系，可以显化资源资产质量和价值，直接服务于自然资源有偿使用、资产清查核算、生态保护补偿、税费管理等工作，有助于加强自然资源保护与合理开发利用，促进生态产品价值实现，推进自然资源管理向数量、质量与生态管护并重转变。

一、自然资源评价评估具有十分重要的现实意义

第一，新时代自然资源评价评估工作，是完善自然资源有偿使用制度的基础核心。2013年5月，习近平总书记在十八届中共中央政治局第六次集体学习时强调“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”2017年5月，习近平总书记在主持中共十八届中央政治局第四十一次集体学习时专门讲“推动形成绿色发展方式和生活方式是发展观的一场深刻革命”，指出“要加快自然资源及其产品价格改革，完善资源有偿使用制度”。2021年11月，习近平总书记在党的十九届六中全会第一次全体会议上关于中央政治局工作的报告中指出，“健全自然资源资产产权制度，完善资源价格形成机制。”2024年7月，党的二十届三中全会进一步提出“深化自然资源有偿使用制度改革”，“实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系”的要求。完善不同类型自然资源价格形成机制，是自然资源有偿使用制度的重要组成部分，是充分发挥市场机制的前提和基础。

第二，新时代自然资源评价评估工作，是健全自然资源资产管理体制的重要支撑。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。”2019年中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出“完善自然资源资产分等定级价格评估制度”。2023年7月，习近平总书记《在全国生态环境保护大会上的讲话》中又一次强调“完善自然资源资产管理制度体系，健全国土空间用途管制制度。”党的二十届三中全会决定要求“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系”。当前，自然资源部正在全面开展自然资源资产清查和资产负债表编制工作，系统谋划自然资源资产管理体制改革，其中自然资源资产价值量的核算主要依托自然资源分等定级和价格评估成果。

第三，新时代自然资源评价评估工作，是深入推进土地管理制度改革的构成要件。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出“构建城乡统一的建设用地市场”等一系列重大改革任务。自然资源政府公示地价成果，是这项改革中的重要一环。覆盖城乡的建设用地基准地价体系不可或缺，可以说是构建城乡统一的建设用地市场的“基础设施”。

第四，新时代自然资源评价评估工作，是适应存量时代重构规划土地制度的关键环节。地价评估技术方式和地价政策，在存量土地盘活和低效用地再开发中发挥着重要作用。2023年以来，自然资源部先后在全国15个省的44个城市部署开展低效用地再开发试点，其中一项“含金量”较高的试点政策，就是优化了地价政策工具。2024年6月，国务院常务会议指出，房地产发展关系人民群众切身利益，关系经济运行和金融稳定大局。对于存量房产、土地的消化、盘活等工作既要解放思想、拓宽思路，又要稳妥把握、扎实推进。自然资源部坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，会同国家发展改革委出台了妥善处置闲置存量土地若干政策措施，概括起来就是“鼓励企业开发一部分”“促进市场转让一部分”“支持政府收回收购一部分”等三个方面。2024年9月26日，中共中央政治局召开会议，强调要促进房地产市场止跌回稳，支持盘活存量闲置土地。2024年11月7日，自然资源部印发了《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，指导各地启动开展运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地工作，这是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。在政府收回收购存量土地过程中，最大的难点就是定价，而地价评估也是定价的重要基础，这就要求我们更加重视做好自然资源评价评估工作。

第五，新时代自然资源评价评估行业，是防范化解重点领域风险的中坚力量。2023年中央经济工作会议重点强调要防范化解房地产、地方政府债务和中小金融机构等三大领域风险，坚决守牢不发生系统性风险的底线要求。加强地价监测等市场分析，规范土地以及其他自然资源评估行为，有利于化解风险，维护经济和金融安全。自然资源评价评估尤其是土地估价机构和专业人员，从事房地产、政府债务等重点领域不动产的价值评定、估算工作，坚守行业准则、提供客观公允的中介服务，至关重要。

二、自然资源评价评估工作取得积极成果和重大进展

党的十九届二中全会决定组建自然资源部，明确将“组织开展自然资源分等定级价格评估”作为“三定”职责之一。近年来印发的中办国办文件中，对自然资源评价评估工作提出了具体要求。2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出“完善自然资源价格形成机制，建立自然资源政府公示价格体系”；2020年《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，逐步形成与市场价格挂钩动态调整机制”“构建要素价格公示和动态监测预警体系，逐步建立要素价格调查和信息发布制度”等。

近年来，自然资源部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署要求，扎实推进自然资源分等定级价格评估制度建设，健全自然资源分等定级价格评估标准规范，经过不懈努力，自然资源等级价体系基本形成。

一是自然资源评价评估标准规范更加健全。标准化是创新发展的重要驱动力。习近平总书记指出“标准决定质量，只有高标准才有高质量”。为适应自然资源评价评估管理工作需要，2021年部印发《自然资源分等定级通则》《自然资源价格评估通则》，明确了自然资源分等定级和估价的基本技术原则、工作对象、技术方法、工作程序、成果要求等内容。在两《通则》基础上，2024年10月，印发了《自然资源资产价格整体评估技术指引（试行）》（自然资办发〔2024〕46号）；2025年1月，自然资源部、国家林业和草原局发布了《林地估价规程》《林地分等定级规程》《草地估价规程》《草地分等定级规程》等，制定了数据库规范等。不断丰富拓展标准体系，研究地下建设用地使用权出让价格评估技术规范，推动修订《城市地价动态监测技术规范》，组织制定并发布《农村集体建设用地定级与估价技术规范》《湿地分等技术规范》《湿地估价技术规范》《土地估价参数调查测算指引》《自然资源生态价值评估通则》等团体标准，以标准引领和培育评价评估行业的新质生产力。

二是自然资源分等定级和价格评估领域不断扩展。为落实党中央关于完善自然资源资产分等定级价格评估制度的要求，实施《土地管理法》“评定土地等级”规定，履行自然资源部“两统一”职责，适应不断深化自然资源要素市场化配置和自然资源资产产权制度改革需要，在试点探索和制定行业标准的基础上，于2022年、2023年正式部署开展园地林地草地分等定级工作，印发《全国园林草地分等工作方案》，建立了“统一部署、示范先行、国家指导、地方推进”的工作模式，完成全国园地林地草地国家等别划定工作，摸清全国园地林地草地质量家底。目前，全国31个省（区市）和兵团分等工作全面完成，定级和基准地价制定有序推进。

三是自然资源政府公示价格体系逐步完备。为加强公示地价体系建设，探索创新自然资源政府公示价格管理制度，近年来，自然资源部指导海南完成自然资源政府公示价格体系建设试点工作，组织完成青岛全域自然资源价格监测试点，部署深圳、南京进行公示地价动态调整机制试点工作。在城镇建设用地基准地价全覆盖的基础上，各地园地林地草地基准地价成果正逐步汇交，同步融入自然资源等级价综合管理与服务信息系统，不同门类自然资源政府公示价格体系逐步完备。2021年以来，经过反复论证，全面部署开展城市地价监测调整完善工作，组织北京、成都、长沙、南京、广州等5个城市先行先试，总结形成新的技术要求后于2024年全面铺开，指导105个国家级地价监测城市按照新的技术要求，调整监测范围，完善测算方法，使监测结果更加及时准确反映市场变化趋势，改革任务全面完成，达到了预期目标。组织全国31个省（区市）开展政府公示价格建设、管理和应用情况调查，通报各地城镇建设用地基准地价制定和更新工作，研究完善自然资源政府公示价格管理制度的政策措施。

四是自然资源评价评估行业管理持续规范。《资产评估法》确立了分业监管的体制，规定“国务院有关评估行政管理部门组织制定评估基本准则和评估行业监督管理办法”，省级以上自然资源主管部门采取切实有效措施，全面履行监管职责。近年来，为加强土地估价行业监督管理，自然资源部先后建立土地估价报告电子化备案、土地估价机构备案、土地估价行业“双随机、一公开”监督检查等制度。2021年以来，落实国务院关于房地产估价师职业资格改革方案，住房城乡建设部、自然资源部建立了房地产估价师职业资格制度，成功组织实施了4年估价师职业资格考试。2024年印发《土地估价行业监督管理规范》，聚焦土地估价行业监督管理面临的重点难点问题，梳理整合已有监管措施，建立了统筹行政监管、行业自律和社会监督的监管制度体系。土地估价行业协会是自然资源资产管理体制改革的重要力量。中国土地估价师与土地登记代理人协会是土地估价行业的全国性自律组织，建立了行业评估执业行为准则、行业职业道德准则及会员、估价报告质量、继续教育、诚信档案、信用评价等一套行之有效的行业自律管理制度。自然资源部认真贯彻落实党中央关于行业协会商会深化改革和转型发展的决策部署，充分发挥土地估价机构和行业协会的专业优势，加强对协会的业务指导和监督。

三、高质量完成自然资源评价评估重点工作任务

为贯彻落实党的二十届三中全会精神，自然资源部印发了《关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》（自然资发〔2024〕150号），明确提出“构建统一的自然资源等级价评估规则和价格动态监测体系，发挥自然资源政府公示价格引导作用。”自然资源评价评估工作必将在新时期迎来更多机遇和挑战：一是自然资源评价评估理论研究和政策储备还需加强，在城市地下空间开发利用、低效用地再开发、湿地等其他自然资源分等和估价等领域，还需加强价格形成机制理论研究，并及时形成政策储备。二是统一的自然资源资产价格体系仍需完善，不同门类自然资源等级价成果仍需要加强统筹和整合，以适应自然资源资产管理制度改革需求。三是土地估价行业发展面临复杂外部环境，自身建设急需加强，行业监管需要处理好“严管”与“放活”的关系。当前的重点任务主要有：

一是加快推进城镇建设用地基准地价更新工作。基准地价是政府组织制定的法定公示地价，反映城镇地价总体变化趋势和区域地价水平，是国家对地价实行宏观控制、管理和引导土地市场的重要依据。全国已基本实现县域尺度基准地价全覆盖。自然资源部将继续督促各地及时更新基准地价，保持基准地价现势性，以真实反映地价水平。

二是全面完成园地林地草地分等定级估价工作。全国园地林地草地分等是自然资源国情国力调查的重要组成部分，对实现自然资源科学合理开发利用与保护，加强自然资源资产管理具有重要意义，分等成果已经应用于全民所有自然资源资产负债表编制和清查工作，服务于国土空间规划编制、生态保护红线划定、生态修复等工作，在林业产业发展规划、林地保护利用规划、自然保护地建设等方面也有广阔的应用场景。经过几年的努力，经专家论证和各省确认，全国分等成果已正式形成。自然资源部将以最新年度国土变更调查成果更新，并向社会公告分等成果数据，并建立常态化更新机制。

三是持续规范自然资源价格评估和行业管理工作。土地估价是客观提供土地等自然资源资产价值尺度的专业技术服务，是实现自然资源资产管理和有偿使用的重要技术基础。随着自然资源有偿使用制度不断深化，价格评估的内涵不断丰富，组合供应中的整体评估、地下空间配置中的价格评估、存量低效用地再开发中地价计收规则等等，越来越受到广泛关注。要积极主动探索实践，做好政策研究储备。土地估价行业经过30年的发展，已经成为经济社会发展的重要专业力量。当前，经济发展方式转变和自然资源资产管理领域改革任务对土地估价行业提出了更高要求，土地估价行业面临更大机遇和挑战。自然资源部将不断完善土地估价行业监督管理制度，以规范促发展，强化行政监管，更好发挥协会在行业内的规则引导、行为制约作用，积极引入社会监督，完善行政监管、行业自律和社会监督统筹的监管机制，为土地估价服务经济社会高质量发展提供制度保障。

事非经过不知难。为了履行好自然资源“两统一”职责，从地价评估到自然资源评价评估，走过了一段不平凡的历程，在各方共同努力下，经过几年来的摸索，在工作中不断积累经验，创新做法，大胆实践，自然资源评价评估体系逐步形成并不断完善。我们将继续以事不避艰、笃行不怠的精神，奋力前行、久久为功，为促进经济社会高质量发展和推进中国式现代化贡献力量。

（本文原载《中国不动产估价与登记》2024年第12期）